户”，隶属于十三个茶场。官府每年会提前发放一些钱给园户，称为“本钱”，园户则按照官府配给的数额进行茶叶种植、采摘和加工。也就是说不是自己想种多少就种多少的，一切得由官府说了算。
而制作好后的成品茶，一部分作为茶租上缴给官府，剩下的则由六务十三场收购，不得卖于别人。在抵扣了本钱和茶息之后，园户们才能获得一定的收益，但天有不测风云，人有旦夕祸福，古代无论种植什么，基本上都是靠老天爷吃饭，一旦收成不好，园户们不但要如数偿还本钱外，缺额部分的茶息也要照付不误。
六务十三场完成收购之后，再将这些茶叶转手批发给各地的茶商，最后在大宋各路销售。但茶商并不能随随便便地购买茶叶，而是先要到榷货务缴纳现钱或者金帛，换取类似“盐引”的“茶引！”也就是今天的提货单，随后才能到六务十三场批发茶叶。
官府就相当于一级代理，垄断了定价权和经营权，不允许茶商与园户直接交易，而二级代理，茶商们可以自主定价、自主经营。
宋朝太宗和真宗时，对茶官榷进行了一系列的改革，但最终都未能改变其国家垄断的性质。
站在官府的角度来讲，官府作为一级代理商，能获取绝大部分的利润，增加了朝廷的财政收入，但由于官府干预过多，茶叶市场的活力不足。
首先，园户未能完成官府派给的种植任务的话，茶息却还是要照付的，如此一来，搞得一些园户入不敷出，只能靠“贴田卖屋”来抵偿，无疑增加了百姓的负担和从业风险，
其次茶商们和官府做生意往往会处于劣势，为了得到新茶，就得到处巴结送礼，而且官府每年都会根据市场来调节茶的价格，大头都被官府拿走了，剩下的利润又太薄了，所以茶商们缺乏积极性。
官府很聪明，不管怎么样，它都是稳赚不赔的。但排除六务十三场的管理成本，运输成本，仓储成本，损耗成本，还有打击走私的执法成本后，细算下来也是一笔不小的开支。
由于市场活力不足，所以往往是供大于求，茶叶积压严重。在赵昕看来茶官榷于官、于商、于民均有诸多弊端，就是一个三输的局面。
宋仁宗当政时，围绕废罢茶官榷的问题讨论了好几回，景祐三年，时任权叛户部勾院的叶清臣给宋仁宗算了一笔账：在景祐元年一年内，官府所获得的的茶息是59万贯，茶租是34万贯，但官府从茶商处收的税却高达57万贯，于是叶清臣建议改官榷为通商，如此一来官府不但节省了
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