在城市化工业化两轮驱动下，古文区城市面貌、发展环境大幅改观，经济实力呈现快速上升势头，财政收入继上年突破100亿元后，又迅速突破150亿元大关，然而，既有的发展格局制约效应日渐显现。古文区下辖两个街道、十一个镇、一个乡，每个乡、镇、街道在发展进程中都形成了自己的工业园区，不仅如此，城关街道下属的一些村也靠城吃城，形成了自己的工业区块。乡镇和村级工业发展属于资源攫取式，管理粗放，开放区信民纺织厂的一把大火彻底烧掉了乡镇工业园的遮羞布。这个由城关街道工业园区升级转型而来的省级开发区，原有的传统企业管理显然还是新瓶装旧酒。这把大火给褚申原本已经举步维艰的城市化改革提供了一个契机。
褚申主政古文区后，积极推进片区化发展，他描绘的图景是，在平原地区，以几个乡镇为一个组团，设立组团管委会，作为发展平台，乡镇的职能退为保障发展和社会管理；在山区，淡化甚至摒弃工业发展考核，引导山区镇把工作重心转移到生态环境保护和旅游业发展。这原本是一条相当科学的发展思路，但当时的古文区还处在农业大县阶段，这样的理念明显是超前了，甫一提出，就招致了本地干部的强烈抵抗。对现职的乡镇街道主官来说，他们已经习惯于把工业园区作为重中之重，习惯于把工业经济数字作为主要政绩。对曾经在乡镇街道主政过的老干部和一部分区领导、局领导来说，这些园区的建立和发展，曾经耗费了他们当年多少精力，寄托着他们几乎一辈子的感情。即使没有乡镇街道经历的本地干部，也为褚申主推的发展模式担扰：一个地方官管不了辖区内的老板了，那还能不乱套？无工不稳，一些镇不抓工业了，发展出路在哪里？还没等他们想通乡镇不搞工业的道理，褚申又提出了配套的改革措施。他看到即使设立组团了，如果乡镇还是乡镇，是在辖区内有很高自决权的一级人民政府，可以通过乡镇的***、***决策，并且用乡镇人民的名义对区委决策进行软抵抗，组团也是有名无实。必须把组团内的乡镇人民政府改成街道办事处！让一级人民政府变成区政府的派出机构！这一套组合拳思路彻底把当地干部打懵了。对改革的不理解逐渐变成对改革者的不理解和误解，最后一致的结论是，外部派来的干部对本地历史不了解，对地方没感情，做成了是政绩，做不成拍拍屁股走人。在职的干部帽子掌握在禇申手里，虽然心里有一百个不情愿，也是敢怒不敢言，背地里暗流涌动自然是难免的。已经退休的区级老领导没有那么多顾忌，有直接来书记办公室
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